Márlon Reis pede controle externo e democratização dos Tribunais de Contas

Excelentíssimo Senhor Presidente da AMPCON

Dr. Diogo Roberto Ringemberg,

 

A Lei da Ficha Limpa, como popularmente ficou conhecida a Lei Complementar nº 135/2010, lançou novas luzes sobre os Tribunais de Contas do nosso País.

Nunca é demais lembrar a origem democrática dessa lei, fruto da mobilização de 2 milhões de brasileiros em apoio a iniciativa popular encabeçada pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral, rede da qual a AMPCON nos dá a honra de participar.

A Lei de Inelegibilidades já contemplava, como causa excludente do direito a participar das eleições como candidato (jus honorum), a rejeição das contas prestadas pelos administradores públicos. Faltava, entretanto, efetividade mínima a essa disposição. Permitia-se o afastamento dessa cláusula por meio do simples ajuizamento de qualquer demanda visando a desconstituir a decisão do Tribunal de Contas que deu pela rejeição do conteúdo submetido a seu crivo. Demais disso, nunca se havia enfrentado no plano legislativo a distinção de trato constitucional relativa às contas de governo e de gestão, com repercussãoo negativa imediata sobre a definição do órgão competente para a apreciação da matéria.

A Lei da Ficha Limpa pôs fim ao debate sobre a necessidade da conquista, pelo pretendente a uma candidatura, de um comando jurisdicional que suspendesse ou anulasse, ainda que em sede cautelar ou de antecipação de tutela, a decisão da Corte de Contas. Assim o fez ao tratar expressamente do tema, tornando lei o que já era forte inclinação jurisprudencial.

O segundo ponto foi tratado também literalmente no novo tratamento legal conferido ao ponto: chefes do Executivo tornam-se inelegíveis após a rejeição das contas pelo Tribunal, desde que hajam atuado como ordenadores de despesas. Seguiu-se assim robusta orientação doutrinária, acolhida e propagada por muitos, como por exemplo pelo notável Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e professor da Universidade Federal daquele Estado José de Ribamar Caldas Furtado.

Caldas Furtado preleciona existirem dois regimes jurídicos de contas públicas:

 

a) o que abrange as denominadas contas de governo, exclusivo para a gestão política do Chefe do Poder Executivo, que prevêo julgamento político levado a efeito pelo Parlamento, mediante auxílio do Tribunal de Contas, que emitiráparecer prévio (CF, art. 71, I, c/c art. 49, IX);

 

b) o que alcança as intituladas contas de gestão, prestadas ou tomadas, dos administradores de recursos públicos, que impõe o julgamento técnico realizado em caráter definitivo pela Corte de Contas (CF, art. 71, II), consubstanciado em acórdão, que teráeficácia de título executivo (CF, art. 71, §3o), quando imputar débito (reparação de dano patrimonial) ou aplicar multa (punição).

 

A Lei da Ficha Limpa acolheu expressamente a existência dessa distinção presente no texto da Constituição. E foi além ao dispor que se aplica “() o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”.

 

A nova redação da alínea g do inciso I do art. 1º da Lei de Inelegibilidades foi submetida ao acurado crivo do Supremo Tribunal Federal, que em 16 de fevereiro de 2012 culminou por reconhecer a sua plena compatibilidade com a vigente ordem constitucional, por ocasião do julgamento das Ações Declaratórias de Constitucional 29 e 30.

Ainda assim, o Tribunal Superior Eleitoral tratou de negar aplicação ao expresso comando legal. Sem declarar o dispositivo inconstitucional, o que não lhe era dado após o pronunciamento da Excelsa Corte, afirmou nas Eleições Municipais de 2012 que:

 

A ressalva final constante da nova redação da alínea g do inciso I do art. 1o da Lei Complementar n°64/90, introduzida pela Lei Complementar n°135/2010 - de que se aplica "o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição" -, não alcança os chefes do Poder Executivo(TSE, Plenário, Respe 12.061/PE, Rel. Min. Arnaldo Versiani, 25/09/2012, publicado em Sessão).

 

Com todo respeito e acatamento, penso que o Tribunal Superior Eleitoral deixou de aplicar lei expressa, já que os Chefes do Executivo são mandatários, não cabendo discutir a ampla aplicação do dispositivo ante a clara decisão tomada pelo Supremo.

O tema ganhou novo alento com a realização de importante guinada hermenêutica havida já nas eleições gerais há pouco encerradas. A nova leitura realizada pelo Tribunal Superior Eleitoral resgata o propósito do legislador popular, além de assegurar respeito à Constituição e aos julgados do Supremo Tribunal Federal.

 

Peço licença para citar de forma mais extensiva o mais recente julgado:

 

1. O regime jurídico-fiscalizatório da tomada de contas dos Prefeitos reclama a leitura sob um viés material, atinente ao conteúdo das contas prestadas (i.e., se anuais ou de gestão), e não meramente formal e subjetivo (i.e., pelo simples fato de ser o chefe do Poder Executivo) (FERRAZ, LUCIANO. Controle da Administração Pública: elementos para a compreensão dos Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 143-152).

2. O Prefeito, ao atuar como ordenador de despesas, não desempenha função eminentemente política, mas, ao revés, sua atuação diz respeito diretamente ao funcionamento da máquina administrativa municipal, equiparável, bem por isso, aos demais administradores de recursos públicos. Consectariamente, não se coaduna com a leitura constitucionalmente adequada da fiscalização das suas contas que a responsabilidade específica e individualizável do Prefeito pela execução de despesas públicas recaia única e exclusivamente sobre a Câmara Municipal.

3. A exegese literal das disposições constitucionais evidencia que não cuidou o constituinte, desde logo, de excepcionar os chefes do Poder Executivo do âmbito de incidência do inciso II do art. 71, aludindo apenas e tão somente a "administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos".

4. O processo de tomada de decisões por órgãos judiciais não pode prescindir de uma análise consequencialista, máxime porque a decisão mais adequada a determinado caso concreto éaquela que, dentro dos limites semânticos da norma, promove os corretos e necessários incentivos ao aperfeiçoamento das instituições democráticas, e a repercussão dos impactos da decisão na realidade social.

5. O consequencialismo como postura judicial reclama eficiência administrativa, na medida em que o julgamento das contas pontuais (i.e., de gestão) do Executivo municipal pela Corte de Contas tende a gerar os incentivos corretos, promovendo com maior eficiência a realização dos gastos públicos e adequando as condutas dos Prefeitos às diretrizes normativas balizadoras da atuação dos responsáveis pela gestão das despesas públicas.

6. A cláusula final da alínea g ("[...] aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição") éinequívoca em asseverar que as Cortes de Contas são a autoridade competente para julgar as contas dos Prefeitos, nas hipóteses em que eles atuarem na qualidade de ordenadores de despesa (i.e., contas de gestão).

7. A Suprema Corte éa única instância judicial autorizada a realizar o rejulgamento da matéria, adstrita às hipóteses, "[de] mudanças no ordenamento constitucional, na situação de fato subjacente ànorma ou atémesmo na própria percepção do direito que deve prevalecer em relação a determinada matéria (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 5ªed. São Paulo: Saraiva, p. 264).

8. A causa de inelegibilidade veiculada na alínea g do inciso I do art. 1ºda LC nº64/90, na novel redação dada pela LC nº135/2010, recebeu a chancela de sua constitucionalidade no julgamento das ADCs nº29 e nº30, ambas de minha relatoria.

9. O pronunciamento da Suprema Corte, nas ADCs nº29 e nº30, deve ser compulsoriamente observado por juízes e Tribunais, posto ser revestido de eficácia erga omnes e efeitos vinculantes, não se revelando possível proceder-se a reduções teleológicas no âmbito de incidência das disposições declaradas constitucionais.

10. In casu, ao afastar-se o chefe do Executivo municipal do âmbito de incidência da parte final da alínea g, o Tribunal Superior Eleitoral procede a uma redução teleológica que não se coaduna com o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADCs nº29 e nº30: o alcance subjetivo do efeito vinculante interdita a reanálise da questão constitucional decidida pelo Supremo Tribunal por juízes e Tribunais, o que, na espécie, importa a alteração da orientação que prevalecia nesta Corte Superior, de que competiria às Câmaras Municipais, e não às Cortes de Contas, o julgamento das contas de gestão dos Prefeitos.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº36778, Acórdão de 23/10/2014, Relator(a) Min. LUIZ FUX, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 23/10/2014).

 

Citação longa, mas necessária.

Esse julgado assegura ampla eficácia à alínea g. Ele projeta para as Eleições de 2016 a alvissareira condição de momento ímpar na aplicação da Lei da Ficha Limpa.

Os Tribunais de Contas saíram com ainda maior poder. Nada de que não sejam credores por expressa decisão do Poder Constituinte. Ganha mais vida a Constituição; ganham mais vida as Cortes de Contas. 

Segundo a pesquisa intitulada “Ficha Limpa – impacto nos tribunais - tensões e confrontos”, elaborado pela Coordenação de Pós-Graduação em Direito da Universidade de São Paulo em conjunto com a Escola Judiciária Eleitoral Paulista, 63% dos casos de inelegibilidade definidos no Estado de São Paulo nas Eleições de 2012 tiveram por pressuposto a referida alínea g. Se consideramos que àquele tempo a orientação do TSE não reconhecia inelegíveis os prefeitos ordenadores de despesa após a rejeição das contas pelo órgão técnico, veremos o quão promissora será a ampliação da efetividade  da norma nas próximas eleições municipais. Afinal, todos sabemos, é nos pleitos eleitorais locais que se apresenta a maior “clientela” da Lei da Ficha Limpa.

Minha experiência, senhores membros do Ministério Público de Contas e demais presentes, orienta-me a aconselhar observação cívica e cautela com iniciativas parlamentares tendentes a buscar a mutilação da norma de origem popular. A pressão, não duvidem, será colossal.

Resta então, neste segundo momento da minha breve conferência, lançar algumas provocações.

Com as novas luzes lançadas sobre os Tribunais de Contas pela Lei da Ficha Limpa e, agora, pelo aumento exponencial no clamor social pela lisura no trato das finanças públicas, alguns questionamentos ganham maior dimensão.

Discute-se, com razão, o majoritário provimento político de cargos de natureza iminentemente técnica. Isso precisa ser revisto. Não se trata de lançar dúvida sobre o comportamento dos conselheiros, mas de buscar o cumprimento de outro primado da Constituição, atinente agora à instituição da República.

Para que o processo de seleção dos conselheiros se torne verdadeiramente republicano é preciso sujeitá-lo a profunda rediscussão. Precisamos de mais técnicos nos quadros dos Tribunais de Contas, de tal modo que eles sejam ao menos maioria.

Além disso, precisamos sujeitar os Tribunais de Contas ao crivo de um controle externo, seguindo a bela trilha aberta no Judiciário desde a criação do Conselho Nacional de Justiça - CNJ. Não há República sem controle oficial e social. E o que vemos hoje é um claro atraso nesse debate no tocante às Cortes de Contas.

Pessoalmente me filio aos que advogam a tese de que esse controle deveria ser efetuado pelo próprio CNJ. É certo que os conselheiros não são integrantes da Magistratura Nacional. Mas é igualmente verdade que se revestem dos mesmos predicamentos, das mesmas garantias no exercício do seu mister. Também é inegável que deles se espera o mesmo distanciamento objetivo que se cobra de qualquer juiz. Por fim, sua capacidade de emitir julgamentos e lavrar acórdãos - robustecida pelo papel que lhes assegura a Constituição, a Lei da Ficha Limpa, o Supremo Tribunal Federal e a nova orientação da jurisprudência do TSE - os deixam muito perto dos afazeres da Magistratura.

O redimensionamento do CNJ a fim de receber quadros eleitos entre os conselheiros e servidores dos tribunais de contas poderia ser um passo importante nessa linha de orientação.

Tal opção, conquanto não intuitiva, é a que melhor atenta para as exigências inerentes às atividades de controle, além de não implicar em custos que a Nação não teria meios para suportar.

Por fim, não poderia deixar de afirmar a transcendente importância do Ministério Público de Contas. Assegurar-lhe a devida estrutura e autonomia orçamentária em todos os tribunais é medida sem a qual igualmente não se pode falar em perfeita sintonia com o Princípio Republicano.

Essas medidas, senhoras e senhores, representam passos firmes rumo ao aumento da importância e do prestígio dessas instituições sobre cujos ombros a Constituição e a sociedade depositam tanta esperança.

Reitero meus agradecimentos ao Presidente da AMPCON, Dr. Diogo Roberto Ringemberg, e os estendo ao Vice-Presidente da entidade Júlio Marcelo de Oliveira, que me dirigiu pessoalmente o convite para estar aqui presente, e ao Dr. Pedro Barbosa, Procurador-Geral de Contas de Alagoas, nosso anfitrião.

Nas pessoas das servidoras Aline Marques, Isis Luz e Larissa Jordão cumprimento todos os que dedicaram seu esforço pessoal e emocional para tornar possível este belo Congresso.

 

Minhas fraternas saudações a todos.

Desejo-lhes um agradável e proveitoso Congresso.

Maceió, 26 de novembro de 2014.

 

 

 

Márlon Jacinto Reis

Juiz de Direito

Membro do Comitê Nacional do MCCE

Márlon Reis.
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